KRONIKK: – Dersom reglene var mer ensartede, ville det vært lettere å etablere et felles nordisk byggemarked, noe som ville ha ført til økt konkurranse og pressede priser.
Av Dr. Kjell Nilsson, grunnlegger av Nilsson Landscape A/S, tidligere direktør for Nordregio og adjungert professor ved Københavns Universitet
De nordiske boligministrene har ambisjoner om å gjøre Norden til det mest integrerte byggemarkedet i verden. På et ministermøte i Stockholm i 2018 ble man i en felles erklæring enige om å «fremme et sterkt og integrert byggemarked i Norden ved å fjerne barrierer som begrenser mulighetene til å bygge i andre nordiske land, noe som vil komme de nordiske innbyggerne, eiendomssektoren og byggebransjen til gode. Vår visjon er at vi skal ha et sammenhengende marked for bygging i Norden som sikrer bedre og rimeligere bygninger.»
Europas høyeste byggekostnader
Blant tiltakene nevnes først og fremst økt samarbeid mellom de statlige plan- og bygningsmyndighetene om harmonisering av byggereglene. Dersom reglene var mer ensartede, ville det vært lettere å etablere et felles nordisk byggemarked, noe som ville ha ført til økt konkurranse og pressede priser. Det er svært viktig i en bransje som preges av negativ produktivitet, altså at byggekostnadene har økt raskere enn kostnadsindeksen. De nordiske landene har dessuten, sammen med Sveits, de høyeste byggekostnadene i Europa.
Hvor mye man kan spare i kroner og ører med felles byggeregler, er vanskelig å si, men det dreier seg om betydelige beløp. En studie fra 2012 konstaterte at 1,3 % av kostnaden for bygging av en ny boligblokk kan tilskrives ulikheter i byggereglene.[1] Og i rapporten «Et integreret nordisk byggemarked» av Finn Lauritzen og Oxford Research hevdes det at deres forslag ville gitt en besparelse på mellom 30 og 40 milliarder danske kroner i året, noe som tilsvarer rundt to prosent av byggesektorens samlede omsetning i Norden.
Djevelen sitter i detaljene
Ved første øyekast burde det være gode muligheter for en harmonisering av byggereglene. De nordiske landene har samme type plansystem, noenlunde like utfordringer med klimaet og høye ambisjoner når det gjelder miljøkrav, energisparing og tilgjengelighet. Ulikhetene ligger i detaljene.
Danske soverom er for små i forhold til de finske kravene, og svenske trapper er for smale for de islandske kravene til brannsikkerhet. Ifølge danske regler skal leilighetsdørene åpnes innover slik at de ikke blokkerer rømningsveiene når de åpnes, mens svenskene krever at dørene åpnes utover for enklere evakuering av leilighetene.
Ifølge reglene om tilgjengelighet skal det være plass til en rullestol foran toalettet i Sverige, men i Norge skal denne plassen være ved siden av. Og de finske reglene krever at baderommene må klare en svingradius på en og en halv meter, noe som betyr at danske og svenske baderom ofte er for små. Eksemplene er gitt av NBO Housing[2], som hadde ambisjoner om å bygge et nordisk typehus for å presse byggekostnadene, men som måtte gi opp på grunn av alle ulikhetene i detaljløsningene.
Temaet er langt fra nytt
I november 2011 møttes en nordisk samarbeidsgruppe for å få oversikt over behovet for en systematisk gjennomgang av likheter og forskjeller i de ulike delene av byggereglene. Danmark så på spørsmål rundt brannsikkerhet, Island støy, Sverige tilgjengelighet, Finland energi og Eurocodes, mens Norge skulle se nærmere på målene for takhøyde, rekkverk, dører og vinduer. Islands rapport om støy kan illustrere hvor vanskelig det er å komme til enighet om et felles regelverk.
Nordisk komité for bygningsbestemmelser (NKB), som ble etablert i 1971, satte på midten av 1970-tallet ned en arbeidsgruppe som skulle koordinere støyreglene. I 1978 presenterte gruppen «Guidelines for Building Regulations Concerning Sound Precautions». Alle landene vedtok anbefalingene, og rundt 1980 var støykravene stort sett identiske for boliger, skoler, barnehager, sykehus, sykehjem og hoteller i Norden.
Utover på 1980-tallet begynte landene imidlertid å revidere regelverket hver for seg og uten innbyrdes koordinering. På begynnelsen av 1990-tallet kunne man konstatere at bestemmelsene ikke lenger var like, og at enkelte land dessuten hadde planer om ytterligere endringer uten å koordinere dette med de andre nordiske landene. Man kunne også konstatere at Norden, som stort sett hadde hatt de samme kravene siden 1950-tallet, begynte å bli liggende etter enkelte andre land i Europa når det gjaldt reglene for boligblokker.
På bakgrunn av dette ble det opprettet en ny arbeidsgruppe i 1993 for å koordinere regelverkene på nytt og for å hente inn forspranget til landene med mer ambisiøse krav. Arbeidet munnet ut i et forslag til en felles standard for klassifisering av støy i boliger, som ble sendt ut til avstemning. Alle unntatt Sverige stemte for forslaget. Nå har Norge, Danmark, Island og Finland i tur og orden vedtatt de felles reglene, mens Sverige har en lignende standard, men med en annen inndeling i lydklasser og en viss forskjell når det gjelder kravene i bygningsreglene.
Politisk press og samlet grep nødvendige forutsetninger
Utredningene fra 2011–12 ble gjennomført etter planen, men så skjedde det ikke mye før boligministrene igjen tok opp temaet i 2018. En viktig årsak til at man ikke har kommet videre, er vaner og tradisjoner. De ansatte i embetsverket i de ulike landene er vant med sitt lands regler og vil ikke gi opp sine privilegier med å utforme og tolke dem slik de vil. Man er også redd for å miste fleksibilitet. Det blir mer omstendelig å endre felles nordiske regler, noe som igjen kan føre til mer byråkrati. Derfor argumenterer mange for at man må konsentrere seg om nye regelverk der ingen har låst seg fast på forhånd. Et eksempel på et slikt område er kravene til livssyklusanalyser av byggprodukter, der det pågår et harmoniseringsinitiativ under ledelse av det finske miljødepartementet.
Erfaringene så langt er imidlertid ikke spesielt positive. Prosessen er treg, og uten press ovenfra er det lett å kjøre seg fast. Boverket i Sverige ga for eksempel opp forsøket på å harmonisere reglene for tilgjengelighet. Det er derfor nødvendig med en politisk forpliktende avtale på ministernivå – ellers havner de ansatte i embetsverket lett i en blindgate. Jeg fraråder også bestemt mot å velge ut visse regelverk som pilotstudier, det gjør det bare lettere å unngå hovedproblemet. Og hvis det fortsatt er ulikheter innenfor ett område, er det nok til at muligheten for prefabrikkering av byggelementer går tapt. Harmonisering av byggereglene bør skje gjennom én parallell prosess som omfatter hele regelverket.
Mindre detaljerte regler
Det er primært to faktorer som gjør at vi nå har bedre forutsetninger for harmonisering enn på lenge. Den ene er tendensen til å gjøre byggereglene mindre detaljerte ved at man legger mer av ansvaret over på byggebransjen, den andre handler om digitaliseringen av byggeprosessen.
Intensjonen med å legge mer av ansvaret over på byggebransjen er å skape større rom for kreativitet, tekniske innovasjoner og mer effektive løsninger, noe som vil fremme økt konkurranse. I Sverige har Boverket gjennomført en revisjon av Boverkets byggregler (BBR). De nye reglene, som fortløpende trer i kraft i 2023, vil bli enklere, fordi de bare inneholder obligatoriske krav, og fordi reglene for brannvern, sikkerhet, energi, støy og inneklima vil ha samme struktur og detaljeringsgrad.
I de nye reglene flytter man grenselinjen mellom det som angis i byggereglene, og det som overlates til entreprenøren, fra dagens svært detaljerte nivå der byggereglene omfatter alle nivåer, inkludert eksempler på akseptable løsninger, til et sted mellom de funksjonelle og driftsmessige kravene.
Digitalisering og grønn omstilling staker ut kursen
Digitalisering av byggeprosessen krever maskinlesbare dokumenter, noe som igjen krever en klar og entydig terminologi, som er en nødvendig forutsetning for harmonisering av regelverkene. I kraft av å være det neste største industrielle økosystemet i EU med en sysselsetting av 25 millioner mennesker understreker EUs industristrategi behovet for så vel digitalisering som grønn omstilling av byggebransjen.
Takket være utviklingen mot mer funksjonsbaserte og mindre utformingsbaserte krav samt kravene til digitalisering og grønn omstilling i byggesektoren er det bedre forutsetninger for en harmonisering av byggereglene i Norden enn på svært lenge. En forutsetning er imidlertid at de ansvarlige ministrene stiller et forpliktende krav til embetsverkene i de ulike landene om at «ingen får forlate rommet før man har blitt enige om en løsning».
Et konkret forslag til handlingsplan
EU-kommisjonen og AEBR, Forbundet for europeiske grenseområder, følger med på saken. Jeg har på oppdrag fra AEBR utarbeidet et forslag til handlingsplan for harmonisering av byggereglene i Norden. Denne ble presentert under et seminar i Oslo den 23. mars, som ble arrangert av AEBR, Svinesundskomiteen og Nordisk ministerråd[3].
For å gjennomføre harmoniseringen foreslår jeg at man oppretter nordiske arbeidsgrupper (task forces) innenfor følgende fem områder: 1) Tilgjengelighet, universell utforming; 2) Eurocodes, dimensjonering, CPR (Construction Products Regulations); 3) Energi, isolasjon, karbondioksidutslipp, livssyklusanalyse; 4) Brannvern, sikkerhet, arbeidersikkerhet; 5) Hygiene, helseaspekter (støy, dagslys, ventilasjon, radon, osv.).
Arbeidet bør kunne gjennomføres innenfor en ramme på to år. I det første året gjennomføres en detaljert studie for å identifisere ulikhetene mellom landene innenfor de ulike temaområdene, og i det andre året tar man sikte på å bli enige om et forslag til felles regler, som så legges frem for de ansvarlige ministrene.
[1] Gustafsson, A. 2012. Uppskattning av samhällskostnader på grund av skillnader i byggregler mellan de nordiska länderna. Publication 2012:06, Nordic Innovation. Oslo.
[2] NBO Housing Nordic. (n.d.) Med felles regler bygger vi billigere.
[3] https://svinesundskommitten.com/granshinder/harmonisering-av-byggregler-i-norden/
